《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》解讀

??? 日前，國土資源部聯(lián)合發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部印發(fā)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）。這一文件的出臺，是國土資源部門認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的主動作為；是落實(shí)黨中央、國務(wù)院促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展、推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新新要求的具體體現(xiàn)；是認(rèn)真履行國土資源職責(zé)新定位，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重大舉施。文件的實(shí)施，將對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生產(chǎn)生積極的推動作用。

　　一、出臺背景

　　（一）落實(shí)新要求。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯；要努力保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，逐步增強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的支撐作用。李克強(qiáng)總理在今年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，要主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，堅(jiān)持不懈依靠改革推動科學(xué)發(fā)展，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端，“把一批新興產(chǎn)業(yè)培育成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”。2013年以來，黨中央、國務(wù)院先后下發(fā)文件，對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、《中國制造2025》、發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)做出了系統(tǒng)部署，這些都對土地資源利用和管理工作提出了新要求，需要全面統(tǒng)籌落實(shí)。

　　（二）適應(yīng)新需求。新產(chǎn)業(yè)涉及行業(yè)眾多，新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)。以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為例，根據(jù)《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)指導(dǎo)目錄》和《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2012）》（試行），戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)7個重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)對應(yīng)著國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)359個類別、3100項(xiàng)產(chǎn)品與服務(wù)。調(diào)研顯示，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)在用地上主要有五個特點(diǎn)：一是用地布局以園區(qū)集中模式為主，且普遍呈現(xiàn)出產(chǎn)學(xué)研密切合作、高度融合的特點(diǎn)；二是研發(fā)、制造、服務(wù)活動融合度高，多種用地類型混合，功能密不可分；三是以研發(fā)、高技術(shù)服務(wù)為主要內(nèi)容的高端技術(shù)型人才，對工作環(huán)境要求的多元化、個性化特征明顯；四是新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)中的中小微企業(yè)多，一般需要經(jīng)歷“研發(fā)—孵化—產(chǎn)業(yè)化”的過程，用地期限存在不確定性；五是新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)中的企業(yè)和項(xiàng)目，在不同發(fā)展時期，用地規(guī)模大小不一，階段性特征明顯?；谝陨咸卣鳎瑸橹С中庐a(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，需在堅(jiān)持依法行政和建設(shè)法治國土要求下，進(jìn)一步改革創(chuàng)新，完善土地政策，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新需求。

　　（三）履行新定位。2014年，國土資源部按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，確立了“盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”的職責(zé)新定位，要求努力把握新常態(tài)給國土資源管理工作帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，觀念上要主動適應(yīng)，認(rèn)識上要盡快到位，方法上要抓緊改進(jìn)，工作上要更加得力，走出一條新常態(tài)下國土資源事業(yè)改革發(fā)展新路，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持中高速增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整邁向中高端水平目標(biāo)，以更加有力的措施服務(wù)宏觀調(diào)控、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。因此，研究制定促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展壯大和推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的用地支持政策，成為國土資源部認(rèn)真落實(shí)中央產(chǎn)業(yè)發(fā)展新要求、主動適應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地新需求、全面履行職責(zé)新定位的一項(xiàng)重要具體措施。

　　二、加大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地支持力度

　?。ㄒ唬┓e極保障新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)是競爭高地，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端的關(guān)鍵。確保新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整是國土資源管理職責(zé)所在。因此，文件重點(diǎn)提出三項(xiàng)用地保障措施。一是明確保障范圍。隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的加快實(shí)施，對不斷涌現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，文件提出，不僅要重點(diǎn)保障當(dāng)前國家鼓勵發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、《中國制造2025》、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新產(chǎn)業(yè)用地，對于今后國家鼓勵發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，各地也可結(jié)合地方實(shí)際，納入重點(diǎn)保障范圍。二是優(yōu)先安排新產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)。以“先存量、后增量”的原則，優(yōu)先安排新產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)。對新產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、用地集約且需求大的地區(qū)，可適度增加年度新增建設(shè)用地指標(biāo)。三是明確新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地類型。對于典型類型的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，文件明確了其落實(shí)用地的土地用途。對于土地用途不明確的，文件設(shè)計(jì)了工作程序，可由縣級以上城鄉(xiāng)規(guī)劃部門會同國土資源等相關(guān)部門論證明確新業(yè)態(tài)項(xiàng)目土地用途，在現(xiàn)有國家城市用地分類的基礎(chǔ)上以制定地方標(biāo)準(zhǔn)的形式予以明確，并向社會公開后實(shí)施。

　　（二）多種方式供應(yīng)新產(chǎn)業(yè)用地。為適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)多、起步階段競爭力弱、用地期限不確定及在不同發(fā)展時期用地規(guī)模差別大等特征，文件在土地供應(yīng)方式方面提出了差別化支持措施。一是鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)土地，租賃方式有利于減輕中小企業(yè)一次性繳納土地出讓價款的資金壓力，先租后讓、租讓結(jié)合方式有利于較好適應(yīng)已進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段、有一定競爭實(shí)力但市場前景尚不明朗的新產(chǎn)業(yè)企業(yè)的用地特點(diǎn)，也有利于土地的節(jié)約集約利用。實(shí)行先租后讓、租讓結(jié)合的項(xiàng)目，需以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)土地的，可在租賃供應(yīng)時實(shí)施招標(biāo)拍賣掛牌程序，租賃期滿符合條件擬轉(zhuǎn)為出讓土地的，根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》，可以協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。二是在堅(jiān)持發(fā)揮土地資源市場化配置決定性作用的同時，進(jìn)一步發(fā)揮土地供應(yīng)的政策引導(dǎo)作用，允許在不排除多個市場主體競爭的前提下，將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件，同時加強(qiáng)對相應(yīng)前置條件落實(shí)的監(jiān)管。

　　（三）差別化保障新業(yè)態(tài)用地。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，新業(yè)態(tài)的多樣化用地需求日益旺盛。對此，依據(jù)相關(guān)法律和國務(wù)院規(guī)定，文件提出了政策措施，引導(dǎo)光伏、風(fēng)力發(fā)電等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目使用未利用土地；對新能源汽車充電設(shè)施、移動通信基站等用地面積小、需多點(diǎn)分布的新產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施用地，除支持采取配建方式落實(shí)用地外，文件還將依法設(shè)立地役權(quán)作為一種重要的用地方式予以推行。地役權(quán)作為《物權(quán)法》確立的用益物權(quán)，充分體現(xiàn)了市場配置、節(jié)約集約原則，操作簡便易行，在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕35號）文件中首次應(yīng)用，取得了較好效果，此次予以了進(jìn)一步推廣。

　　（四）鼓勵盤活利用現(xiàn)有用地。推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)有企事業(yè)單位是重點(diǎn)；以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高節(jié)約集約用地水平，盤活利用現(xiàn)有建設(shè)用地是重點(diǎn)；從眾創(chuàng)空間建設(shè)實(shí)踐和國家政策要求看，主要利用現(xiàn)有房產(chǎn)、土地是重點(diǎn)。因此，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于支持制造業(yè)邁向中高端、發(fā)展生產(chǎn)性及科技服務(wù)業(yè)、鼓勵建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺、實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”計(jì)劃、科研院所企業(yè)化改革等重大決策部署，依據(jù)國務(wù)院支持服務(wù)業(yè)、國有企業(yè)改革的相關(guān)用地政策，對盤活利用現(xiàn)有用地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的政策進(jìn)行了細(xì)化和具體化。對傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)為先進(jìn)制造業(yè)或與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融合發(fā)展、工業(yè)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)整體或部分轉(zhuǎn)型為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、興辦創(chuàng)客空間、發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)務(wù)的，給予其使用的現(xiàn)有土地用途和權(quán)利一定的轉(zhuǎn)換過渡期，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過渡。對依托國家實(shí)驗(yàn)室等現(xiàn)有科研設(shè)施構(gòu)建創(chuàng)新平臺的，因其屬于現(xiàn)有設(shè)施開放和高效使用，主體功能未發(fā)生變化，允許其繼續(xù)保持土地原用途和權(quán)利類型不變?？蒲性核髽I(yè)化改革，既屬于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也屬于事業(yè)單位改制的重要內(nèi)容，因此允許其按國有企業(yè)改制政策進(jìn)行土地資產(chǎn)處置。

　　（五）引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。集聚既是新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，也是節(jié)約集約用地的重要方式，黨中央、國務(wù)院有明確要求，地方有廣泛實(shí)踐。文件據(jù)此進(jìn)一步提出了政策措施，對開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的重點(diǎn)企業(yè)，在科研項(xiàng)目等資金安排上予以支持，支持以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶集中布局新產(chǎn)業(yè)；通過集中規(guī)劃建設(shè)生產(chǎn)和研發(fā)用房、給予租金補(bǔ)貼、鼓勵盤活存量房產(chǎn)等途徑，滿足中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營場所需求，保障中小企業(yè)發(fā)展空間；適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)地方實(shí)踐，允許工業(yè)用地兼容一定比例的生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服務(wù)設(shè)施，發(fā)揮土地復(fù)合利用效益；根據(jù)新型城鎮(zhèn)化要求，推動單一生產(chǎn)功能開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)走向產(chǎn)城融合，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)I造便利、良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。

　　三、完善新產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管

　　（一）建立部門聯(lián)動機(jī)制。新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地政策的落實(shí)，部門聯(lián)動是關(guān)鍵。文件重點(diǎn)提出兩項(xiàng)措施，一是為確保新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展新供用地落實(shí)，進(jìn)一步細(xì)化了土地供應(yīng)計(jì)劃管理方式，明確由投資、產(chǎn)業(yè)部門提出新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門提出用地布局、建設(shè)時序意見，國土資源部門編制和落實(shí)土地供應(yīng)計(jì)劃；二是為提高過渡期政策的針對性和可操作性，準(zhǔn)確界定政策適用對象，由投資和產(chǎn)業(yè)部門提供證明，作為國土資源部門執(zhí)行政策的依據(jù)。

　?。ǘ┙⒐餐O(jiān)管機(jī)制。為確保土地供應(yīng)后和過渡期政策實(shí)施后，用地單位能夠嚴(yán)格執(zhí)行與土地利用相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，文件重點(diǎn)提出三項(xiàng)措施，一是土地供應(yīng)時提出產(chǎn)業(yè)類型等相關(guān)要求作為供應(yīng)條件的，土地成交后，提出要求的部門應(yīng)要求土地使用權(quán)取得人提交項(xiàng)目用地產(chǎn)業(yè)發(fā)展承諾書，并對承諾書的履行進(jìn)行監(jiān)督；二是利用現(xiàn)有建設(shè)用地興辦新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的，由提出證明文件的政府部門對其經(jīng)營方向進(jìn)行監(jiān)管；三是明確監(jiān)管方式，通過建立定期核驗(yàn)評估制度，切實(shí)履行政府部門的監(jiān)管職責(zé)。