??? 行政訴訟，俗稱(chēng)“民告官”。當(dāng)前，土地、礦產(chǎn)等資源權(quán)利已成為群眾最重要、最有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，轉(zhuǎn)型期間的許多矛盾也集中體現(xiàn)在這些領(lǐng)域。群眾訴求的集中表達(dá)，使得國(guó)土資源主管部門(mén)面臨的行政訴訟和行政復(fù)議壓力日益增大。
2015年5月，新修訂的《行政訴訟法》實(shí)施。這是一部具有里程碑意義的法律，更加注重對(duì)訴權(quán)的尊重和保護(hù)，擴(kuò)大了受案范圍，確立了中國(guó)特色的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度，創(chuàng)新了中國(guó)特色的行政訴訟制度。今年5月8日，《國(guó)土資源行政應(yīng)訴規(guī)定》公布實(shí)施，成為我國(guó)首部落實(shí)新法、專(zhuān)門(mén)對(duì)行政應(yīng)訴工作進(jìn)行規(guī)范的部門(mén)規(guī)章。
“這充分體現(xiàn)了國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)群眾利益訴求的高度重視，彰顯了國(guó)土資源主管部門(mén)主動(dòng)接受人民群眾和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的鮮明態(tài)度，是國(guó)土資源部全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的一項(xiàng)重要成果?！眹?guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華表示。
背景：應(yīng)對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟洪峰
“隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，受立案登記制改革、信訪納入法治化軌道、公益訴訟試點(diǎn)等多重因素疊加影響，近兩年來(lái)，國(guó)土資源行政復(fù)議和行政訴訟工作面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，我部成為國(guó)務(wù)院各部門(mén)中行政復(fù)議和行政應(yīng)訴量最大的部門(mén)之一?！蔽豪蛉A介紹，國(guó)土資源行政復(fù)議和訴訟呈現(xiàn)量大、激增和類(lèi)型相對(duì)集中的態(tài)勢(shì)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年國(guó)土資源部本級(jí)新收的行政復(fù)議申請(qǐng)量達(dá)1133件，辦理的行政應(yīng)訴案件為629件，在國(guó)務(wù)院各部門(mén)中是量最大的。去年全國(guó)省以下國(guó)土資源主管部門(mén)共應(yīng)訴12894件，國(guó)土資源類(lèi)案件在法院全部行政案件占相當(dāng)?shù)谋戎亍?/p>
從趨勢(shì)上看，2015年部本級(jí)行政應(yīng)訴案件量是2014年的7.8倍，2016年收到的行政訴訟案件數(shù)量比2015年又翻了一番，由過(guò)去比較溫和的增長(zhǎng)變成“攀巖”式上漲。
同時(shí)，行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件類(lèi)型比較集中，信息公開(kāi)、投訴舉報(bào)合計(jì)占60%左右，行政應(yīng)訴中告行政復(fù)議行為和信息公開(kāi)的大約各占四成。
“面對(duì)訴訟洪峰，我們迫切需要在堅(jiān)持依法、高效辦案的同時(shí)，著力加強(qiáng)行政應(yīng)訴的制度建設(shè)。”魏莉華說(shuō)。
去年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)。她認(rèn)為，總體來(lái)看，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)能夠認(rèn)真貫徹《行政訴訟法》和國(guó)務(wù)院文件要求，積極履行行政復(fù)議和行政應(yīng)訴職責(zé)。但是，在一定程度上還存在不重視、不適應(yīng)、不理解、不善為的現(xiàn)象，個(gè)別地方國(guó)土資源主管部門(mén)在應(yīng)訴工作中還存在職責(zé)劃分不清、工作銜接不暢、組織保障不力等問(wèn)題，影響了行政應(yīng)訴的效率和質(zhì)量，迫切需要推進(jìn)行政應(yīng)訴工作的制度化規(guī)范化。
當(dāng)前，一些地方和部門(mén)也制定了行政應(yīng)訴工作的指導(dǎo)意見(jiàn)或內(nèi)部規(guī)范，國(guó)土資源部以部門(mén)規(guī)章而不是內(nèi)部文件的形式制定行政應(yīng)訴規(guī)定，將各項(xiàng)法律規(guī)定規(guī)范化、具體化，體現(xiàn)了落實(shí)政務(wù)公開(kāi)要求，加強(qiáng)自身建設(shè)的擔(dān)當(dāng)和作為。
亮點(diǎn)：司局長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度化
5月11日上午的新聞發(fā)布會(huì)上，《規(guī)定》的一些創(chuàng)制性做法，成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，如司局長(zhǎng)出庭應(yīng)訴、更注重糾紛實(shí)質(zhì)性化解等。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，是新《行政訴訟法》確立的一項(xiàng)法定制度，在此基礎(chǔ)上，從推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)需要出發(fā)，《規(guī)定》進(jìn)一步明確了應(yīng)訴承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人即司局長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的制度。
通過(guò)這一制度，可以強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)率先垂范作用，增進(jìn)各級(jí)干部的政治意識(shí)、法治意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)、責(zé)任意識(shí)?！蔽豪蛉A表示，司局長(zhǎng)不同于一般的工作人員，盡管不是作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，但出庭應(yīng)訴有利于促使其更加重視對(duì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)可能產(chǎn)生重大影響的案件，及時(shí)完善制度、改進(jìn)工作。
《規(guī)定》列出了司局長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的具體情形，如國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)人要求其出庭的案件、國(guó)土資源主管部門(mén)提起上訴或者申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣?、其他?duì)本機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)可能產(chǎn)生重大影響的案件等，同時(shí)，將出庭應(yīng)訴等情況納入法治國(guó)土建設(shè)考核和績(jī)效考核等，作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子、評(píng)先表彰、干部使用的重要依據(jù)，正面導(dǎo)向顯著。
目前，國(guó)土資源部機(jī)關(guān)越來(lái)越多的司局長(zhǎng)已開(kāi)始出庭應(yīng)訴，一些省廳的廳長(zhǎng)也出庭應(yīng)訴，出庭應(yīng)訴逐漸成為機(jī)關(guān)日常工作的一部分。通過(guò)出庭應(yīng)訴，各級(jí)干部意識(shí)到工作程序中存在的瑕疵，受到啟發(fā)，潛移默化中扎牢依法行政的根。
有記者提出，《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件不適用調(diào)解，而《規(guī)定》中有一些協(xié)調(diào)化解的措施，國(guó)土資源部對(duì)此的考慮是什么？
“爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解是立法追求的價(jià)值之一。打官司不是為了打官司而打官司，而是要通過(guò)訴訟途徑，使糾紛得到實(shí)質(zhì)性化解。”魏莉華表示，《行政訴訟法》中也明確，行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。國(guó)土資源行政管理實(shí)踐中，行使自由裁量權(quán)的情形是大量存在的，而且正式調(diào)解程序之外，一些行政糾紛是可以通過(guò)協(xié)調(diào)的方式予以化解的。
然而實(shí)踐中，行政訴訟很多時(shí)候陷入了“打程序”的怪圈——到底哪天應(yīng)該發(fā)公告、哪天作為算及時(shí)履責(zé)，過(guò)于糾結(jié)于程序，反而使實(shí)質(zhì)問(wèn)題邊緣化。為此，《規(guī)定》將實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為制度成果，對(duì)于能夠采取解釋說(shuō)明、補(bǔ)充完善相關(guān)行政程序、積極履行法定職責(zé)等措施化解行政爭(zhēng)議的，及時(shí)提出具體措施的建議。這樣既可以降低行政機(jī)關(guān)的工作成本，也能降低法院的工作成本，同時(shí)從根上消解當(dāng)事人的“積怨”，解決了諸如上訪等的老大難問(wèn)題，使全社會(huì)更遵法、守法、信法。
部署：在“責(zé)任落實(shí)年”中推進(jìn)依法行政
在復(fù)議訴訟成倍增加的情況下，國(guó)土資源部2015年以來(lái)行政復(fù)議案件的糾錯(cuò)率年均增長(zhǎng)3個(gè)百分點(diǎn)左右；同期行政訴訟案件的敗訴率年均下降3.5個(gè)百分點(diǎn)，應(yīng)對(duì)成效在國(guó)務(wù)院各部委中走在前列。在此基礎(chǔ)上，《規(guī)定》完善了系列機(jī)制和措施。
——全面規(guī)范國(guó)土資源管理系統(tǒng)行政應(yīng)訴工作?！兑?guī)定》調(diào)整范圍既包括部本級(jí)行政應(yīng)訴工作，也包括地方各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)；既強(qiáng)調(diào)自身建設(shè)，又注重加強(qiáng)上級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)行政應(yīng)訴工作的指導(dǎo)和規(guī)范，有利于進(jìn)一步發(fā)揮行政應(yīng)訴對(duì)于推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的重要作用。同時(shí)，要求國(guó)土資源主管部門(mén)參加行政賠償訴訟活動(dòng)、國(guó)土資源部辦理國(guó)務(wù)院裁決案件的答復(fù)事項(xiàng)參照?qǐng)?zhí)行，體現(xiàn)了調(diào)整范圍廣、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)。
——重點(diǎn)強(qiáng)化行政應(yīng)訴責(zé)任的落實(shí)?！兑?guī)定》遵循“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)主辦、誰(shuí)應(yīng)訴”的原則，明確國(guó)土資源主管部門(mén)作出被訴行政行為的工作機(jī)構(gòu)為應(yīng)訴承辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)承辦相應(yīng)的行政應(yīng)訴工作；國(guó)土資源主管部門(mén)的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本部門(mén)行政應(yīng)訴工作。
——特別強(qiáng)調(diào)充分尊重司法意見(jiàn)、堅(jiān)決執(zhí)行人民法院生效裁判?！兑?guī)定》要求，對(duì)于敗訴案件，應(yīng)訴承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)裁判結(jié)果進(jìn)行分析，并對(duì)裁判結(jié)果分析和履行情況作出書(shū)面報(bào)告，以便充分發(fā)揮行政訴訟案件的發(fā)現(xiàn)、反饋、糾錯(cuò)和監(jiān)督功能；對(duì)法院提出的司法建議積極研究落實(shí)，提出整改措施。國(guó)土資源主管部門(mén)收到法院的建議，發(fā)現(xiàn)制定的規(guī)范性文件確與法律法規(guī)規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，并向社會(huì)公布。
魏莉華表示，國(guó)土資源部將結(jié)合“責(zé)任落實(shí)年”活動(dòng)的開(kāi)展，進(jìn)一步強(qiáng)化行政應(yīng)訴責(zé)任的落實(shí)。
首先，從貫徹落實(shí)總書(shū)記治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)到，落實(shí)《規(guī)定》是提高政府行政法治化水平的重要手段，是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重要工具，也是完善國(guó)土資源現(xiàn)行政策的重要途徑，堅(jiān)決摒棄“行政應(yīng)訴只是幾個(gè)單位、幾個(gè)司局、個(gè)別人的事”的觀念。同時(shí)，采取組織旁聽(tīng)、提供學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)等方式強(qiáng)化法治意識(shí)，提高應(yīng)訴能力水平，探索行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作與其他業(yè)務(wù)工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
其次，切實(shí)落實(shí)責(zé)任分工。明確責(zé)任主體，落實(shí)行政復(fù)議和行政訴訟工作中各司局、單位、各省廳承擔(dān)的主辦責(zé)任、協(xié)辦責(zé)任或服務(wù)支撐的責(zé)任；梳理責(zé)任環(huán)節(jié)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，抓住重點(diǎn)問(wèn)題關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從源頭上切實(shí)解決問(wèn)題；顯化責(zé)任效果，重點(diǎn)案件要追根溯源，分析主客觀原因，發(fā)現(xiàn)有違反《規(guī)定》的情形，造成不良后果的，要依法予以處分。
再次，完善工作格局和機(jī)制。總結(jié)提升近年來(lái)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作取得的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，不斷完善工作機(jī)制和考評(píng)機(jī)制，提升行政應(yīng)訴工作的規(guī)范化水平。
做好行政應(yīng)訴工作是推進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的重要組成部分，《規(guī)定》的實(shí)施必將更好地服務(wù)“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源、節(jié)約集約利用國(guó)土資源、盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”的國(guó)土資源工作定位。
